Mali Kural Kavramı ve Türleri

Mali Kural Nedir?

Mali kural, kamu bütçe açığı, kamu borçları veya diğer temel mali göstergelerin GSYİH’ye olan oranlarına sayısal bir tavan veya hedef belirlemek suretiyle, maliye politikasına getirilen sürekli sınırlama şeklinde tanımlanmaktadır. Mali kurallar, politika yapıcıların, önceden belirlenmiş ve sınırları belirtilmiş kurallar çerçevesinde hareket etmelerini sağlamaya çalışmaktadır. Dolayısıyla mali kural, maliye politikası araçları üzerine yasal bir temele dayalı olarak koyulan sınırlamalar şeklinde tanımlanabilir.[1]

Yapılan tanımlar çerçevesinde mali kural, maliye politikası uygulamalarının etkinliğini artırarak ve bütçeleme sürecinden kaynaklanan sorunların yol açtığı etkinsizliği gidermek için bütçe, borçlanma, harcama ve vergi gibi mali araç ve göstergeler kullanılarak maliye politikasına getirilen davranışsal ve hukuki normlar olarak değerlendirilmektedir.[2]

Mali kuralları ortaya çıkaran temel nedenler ifade edilmeden önce mali kuralları uygulamaya koyan düzenlemelerin temelde iki noktaya ulaşmaya hedeflediği dikkat çekmektedir. Bunlar[3]:

1. Devlet borçları oranını makul seviyeye çekilmesi ve istikrar sağlayacak şekilde kamu açığının azaltılması (Devlet Borçları/GSYİH oranı, Bütçe Açığı/ GSYİH oranı)
2. Belirlenen makul seviyedeki borçlanma oranının orta ve uzun vadede sürdürülmesi.

Özellikle son çeyrek yüzyıllık dönemde ülkelerin mali yapılarında görülen bozulmalar, mali disiplinin anayasal veya yasal yollarla sağlanmasına yönelik düşüncelerin tartışılmasına sebep olmuştur. Mali kuralların neden uygulamaya konulduğunun sebepleri mali kuralları ortaya çıkaran sebepler olarak da ifade edilmektedir. Bu sebepler[4];

• Makroekonomik İstikrarı Sağlamak
• Uzun Dönemli Mali Sürdürebilirlik
• Hükümet Politikalarına Güvenilirliğini Artırmak
• Diğer Finansal Politikaları Desteklemek
• Negatif Dışsallıklardan Sakınmadır.

Mali kural, teorik olarak Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımına bağlı olup, bu yaklaşımlar siyasal aktörlerin tıpkı ekonomik bireyler gibi kendi çıkarlarını maksimize etmek amacı doğrultusunda hareket ettiklerini ortaya koymuş, mali uygulamaların disiplin altına alınması ve iradi politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını önermişlerdir. Kısacası mali kural yaklaşımları, sınırlı, düzenleyici ve şeffaf bir devlet anlayışını, denk bütçeyi, kamu harcamalarını olağan kamu geliri olarak nitelendirilen, vergilerle finanse edilmesini ve iradi mali politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını savunmaktadır.[5]

Mali kuralların düzenlenmesindeki yöntemler literatürde; anayasalar, kanunlar, uluslararası anlaşmalar, politika kuralları olarak ifade edilmektedir. Mali kuralların güvenilirlik kazanabilmesi için sürekli olması gerekmektedir. İlerde değiştirilmesini veya iptal edilmesinin oldukça zor olmasından dolay mali kuralların yasal mı yoksa anayasal hükümlerle mi düzenlenmesi gerektiği sorusuna neden olmaktadır. Anayasal bir hükmün değiştirilmesinin maliyeti nedeniyle, anayasada yer alan bir mali kuralın politik alanlara yönelik hususlarda çok açık olmaması mümkündür. Anayasada yapılan bir düzenlemenin uzun vadeli olmasına karşın, kanunlarda belirlenen bir mali kuralın daha açık olma ve koşullara bağlı olarak gerektiğinde daha kolay değiştirilebilme avantajı bulunmaktadır.[6]

Ayrıca, mali kurallar hedefledikleri amaçlar ile uyumlu olmalıdır. Eğer amaç enflasyonun azaltılması ise hazırlanacak mali kural hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanmasını yasaklamalıdır. Mali kuralların esnek olması ise, ani dış şoklar karşısında duruma uyumu sağlayacak, etkileri en aza indirecek şekilde düzenlemeyi gerektirecektir. Denk bütçe kuralı açısından esneklik, kuralın orta vadede yapısal açık üzerinden tanımlanması ile sağlanabilir. Bu kısa vadede otomatik düzenleyici işlemleri yoluyla dengeden sapmalara izin verecek bir düzenlemedir. Mali kuralların yaptırımının olması gerekmektedir. Ancak en etkili yaptırımın ne olduğu ülkelere göre farklılık göstermektedir. Kuralların uygulanması hükümetin kontrolü altında olmalıdır. Kurallara uyulmaması halinde finansal veya yargısal yaptırımlar içermesi şarttır.[7]

Oluşturulacak mali kurallar kesinlik ve hedefler açısından çok çeşitli olmakla birlikte, kural oluşturulurken genellikle dört yöntem benimsenmektedir. Bunlar; bütçe dengesi kuralları, borçlanmaya ilişkin kurallar, harcama kuralları ve gelirlere ilişkin kurallardır. Uygulamada açık kuralları olarak da bilinen bütçe dengesi kuralları ve borç kuralları oldukça yaygındır. Ancak harcama kuralları giderek daha popüler hale gelmektedir. Bununla birlikte mali kuralların bütçe gelirleri, bütçe dengesi ve borç stoku gibi kolaylıkla takip edilen göstergelerden birisi ya da birkaçı üzerine konulması yaygın bir uygulama alanı bulmaktadır.[8]

Öncelikle mali kuralların genel tipolojisine bakacak olursak, aşağıdaki tabloda görüldüğü üzere mali kurallar, dengeli bütçe ve açık kuralları, borçlanma kuralları, borç ve rezerv kuralları gibi çeşitli kategorilere ayrılmaktadır.

Tablo- Mali Kural Türleri[9]:

Fakat ülke uygulamalarında özellikle çeşitli ülke deneyimleri ve konuya ilişkin açıklamalar incelendiğinde mali kural uygulamalarının dört ana gruba ayrıldığı gözlenmektedir.[10] Bu gruplar aşağıda belirtilmiştir.[11];

• Açık Kuralları: bu kural, denk bütçe kuralı, altın kural(yatırım harcamaları hariç denk bütçe) veya bütçe açığını sınırlayıcı kuralları kapsamaktadır.
• Borç Kuralları: Brüt veya net kamu borcu üzerine sınır getiren düzenlemelerdir.
• Harcama Kuralları: Toplam harcama üzerine sınır getirilmesi, reel veya nominal harcama büyümesine sınır getirilmesi veya belirli harcama gruplarına(faiz dışı harcamalar gibi) sınır getirilmesi yönündeki düzenlemelerdir.
• Gelir Kuralları: Genel vergi yüküne bir tavan getirilmesi ve beklenmeyen gelir artışlarının tahsisine yönelik düzenlemelerdir.

Av. Fatih ARAS

05/06/2021

[1] GÜNAYDIN, İhsan ve Levent Yahya ESER, Mali Kural Uygulamaları ve Ekonomik Amaç Üzerindeki Etkileri, Vergi Dünyası, Sayı:342, Şubat 2010, s. 10.

[2] VURAL, İstiklal Y.: “Mali Disiplinin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında Yeni Bir Araç: Maliye Politikası Kuralları”, Kamu Ekonomisi ve Kamu Politikası, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2005, s. 98.

[3] Ayşe GÜNAY: Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı Yayınları, Ankara, 2007, s. 88.

[4] BÜLBÜL, Duran, BOZOĞLU, Turgay, Serbest Piyasa Ekonomisine Yeni Düzen: Mali Kural, Vergi Dünyası, Sayı: 355, Mart 2011, s. 17.

[5] ŞENGÖNÜL Ahmet, SONGUR, Mehmet,”Türkiye’de Mali Kural: Olsaydı Ya da Olacaksa”, Seta Analiz, Kasım 2010, s. 5.

[6] BÜLBÜL, a.g.m., s. 18.

[7] GÜRSOY, Yasemin,”Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemenin Yeri, Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi” T.C Hazine Müsteşarlığı ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara: Ağustos 1999, s.45.

[8]  KESİK, Ahmet, BAYAR, Nergiz “Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve Mali Disiplin”, Ankara, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No: 2010/408, 2010, s. 48.

[9] George KOPITS & Steven SYMANSKY: Fiscal Policy Rules, Occasional Paper 162, IMF, Washington DC, 1998, p.2.

[10] YÜKSELER, Zafer, Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, TCMB, 14 Ocak 2010, s. 8.

[11] ŞENSES, Nevzat, Maliye Politikasını Kurala Bağlayan Yaklaşımlar: Mali Kural ve Türkiye Uygulaması, Yüksek Lisans Tezi, 2012, İstanbul, s. 38.