DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU’NUN 22.10.2009 TARİH VE E. 2007/736, K. 2009/1793 SAYILI KARARI
1. Olayın Özeti
Danıştay İDDK’nın E: 2007/736, K: 2009/1793 sayılı kararında, yapılan şikayetle ilgili olan hakim hakkında soruşturma yapılabilmesi için Adalet Bakanlığından izin istenilmiş; Adalet Bakanlığı ise 27.10.2005 tarih ve 45562 sayılı işlemiyle, “işlem yapılmasına gerek görülmediğine’ karar vermiştir. Bunun üzerine, Adalet Bakanlığının ilgili işleminin iptali istemiyle idare mahkemesinde dava açılmıştır.
Açılan davada, Ankara 6. İdare Mahkemesi 30.12.2005 günlü, E. 2005/2543, K:2005/2422 sayılı kararında, bu kararın idari işlem niteliğini taşımadığı ve iptal davasına konu edilemeyeceği gerekçelerini göstererek davanın reddine karar vermiştir. Söz konusu karar, davacı tarafından temyiz edilmiş ve Danıştay 5. Dairesi 07.11.2006 günlü, E. 2006/3802, K:2006/5138 kararıyla, hakim ve savcıların görevleri sırasında işledikleri suçlardan dolayı Adalet Bakanlığının izni olmaksızın ilgili hakim ve savcılar hakkında soruşturma ve kovuşturma yapılamadığını, Adalet Bakanlığı işleminin hukuka uygunluk denetiminin idari yargı mercilerince yapılmasının mümkün olduğunu belirterek ilk derece mahkemesinin kararını bozmuştur. Bozma kararı sonucu, ilk derece mahkemesi kendi kararında direnmiştir. Bunun üzerine davacı bu ısrar kararını temyiz etmiş ve bozulmasını istemiştir.
2. Hukuki Sorun
İncelenen kararla ilgili değerlendirilmesi gereken ilk konu, Hakimler ve Savcılar Kanununun 82. maddesine göre, hakim ve savcıların görevlerinden doğan ve görev sırasında işlenen suçları nedeniyle haklarında inceleme ve soruşturma yapılabilmesi için gerekli olan Bakanlık izninin hukuki durumuyla ilgilidir. Öncelikle söz konusu işlemin idari fonksiyona mı yoksa yargı fonksiyonuna mı ait olduğunun tespit edilmesi gerekmektedir. Değerlendirilmesi gereken diğer bir konu ise, ilgili işlemin idari dava konusu yapılabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olup olmadığıdır.
Tartışma konusu hukuki sorunlarla ilgili olarak,incelediğimiz kararda soruşturma izninin verilmemesi halinde ilgili merciler tarafından disiplin cezası verilmesi ya da ceza yargılamasını ilgilendiren bir konuda kovuşturma ve kamu davası açılması yolunun tamamen kapatıldığını belirtmiştir. İDDK, benzer konumda olan avukatların görevleriyle ilgili suçların soruşturulması ve kovuşturulması açısından Adalet Bakanlığının izninin gerektiğini belirtmiştir. Adalet Bakanlığının izin vermesi durumunda ilgili avukat hakkında kovuşturma yapılabildiğini, adli işlemlere başlandığı ve böylece kovuşturma açılmasına yönelik iznin yargısal denetime tabi tutulabildiği, izin verilmemesi durumunda ise ilgili idari kararın yargı denetimi dışında tutulmasının düşünülemeyeceği gerekçesiyle bu işlemin; kesin, yürütülmesi zorunlu ve idari davaya konu olabilecek bir işlem olduğu kararda belirtilmiştir.
Hakimler ve Savcılar Kanununun verdiği yetkiye dayanarak tek yanlı irade açıklaması ile hukuki varlık kazanan ve ilgili hakim hakkında soruşturma ve kovuşturma yolunun kapatılması yönünde hukuki sonuç doğuran, kesin ve yürütülmesi gerekli olan izin vermeme işleminin idari davaya konu edilebilecek nitelikte olduğu düşünülmektedir.
3. İcrai İşlemlerin Hukuki Niteliği
Anayasa Mahkemesine göre, yetkili idari makamların, kamu gücünü kullanarak, idare işlevlerine ilişkin olmak üzere, idare hukuku esaslarına göre aldıkları, kişiler yönünden idari alanda hak ve yükümlülükler (statüler) doğuran, kesin ve uygulanabilme özelliği olan tek yanlı irade açıklamaları idari işlemdir.[1]
Kararla ilgili tartışılması gereken konulardan birisi de, idari işlemin İYUK madde 14/3-d kapsamında, “İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı” hususundadır. Kamu gücü ve kudretinin, üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icrai niteliktedir.[2]
“Kesin” (nihai–final) ve “icrai” (yürütülebilir–executive) kavramları birbirinden farklı nitelemelerdir. Danıştay bu ayrımı şu şekilde yapmıştır:
“… idari işlemin kesinliği, idari prosedürün son aşamasının da bitirilmiş olmasını, yani hukuki sonuç yaratabilmesi için bir başka idari makamın onayına gereksinimi bulunmamasını; yürütülmesinin zorunlu olması da, hukuk düzeninde değişiklik meydana getirecek biçimde uygulanmasının gerekli olmasını ifade etmektedir”[3] ve “İdare hukukunda kamu gücünün, idare edilenler üzerinde, ayrıca bir başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etki yaratan işlemler, icrai (yürütülmesi gerekli) işlemler; idari karar alma sürecinde başkaca bir aşamadan geçmesine gerek kalmayan, yani nihai nitelikte olan işlemler ise, kesin işlemler olarak tanımlanmaktadır”[4].
Dava konusu izin vermeme işleminin kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığı incelendiğinde, söz konusu işlemin ilgili hakim veya savcı hakkında ceza ve disiplin soruşturması yapılması veya yapılmaması sonucunu doğurduğu ve bu yönüyle ilgililerin hukuki durumlarını etkilediği anlaşılmaktadır. Bakanlığın soruşturma izni vermeme yönündeki kararı, aynı zamanda başka bir aşamadan geçmesine gerek kalmayan nihai nitelikteki bir işlemdir. Dolayısıyla izin vermeme işleminin kesin ve yürütülmesi zorunlu olan bir icrai işlem olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
4. Soruşturma İzninin Hukuki Niteliği
Soruşturma izni verilmesine dair kararlar ayrıca ceza yargılaması hukuku kurallarına göre denetime tabi olan bir muhakeme şartı niteliğindedir. Suçun işlenmesinden sonra söz konusu olan ve sadece var olan suç hakkında muhakeme yapılabilmesini sağlayan şartlara muhakeme şartı denir[5]. Adalet Bakanlığının ilgili hakim veya savcı hakkında soruşturma yapılabilmesi yönündeki izin verme işlemi, sonuç ve etkilerini ceza muhakemesi hukuku alanında gösterecek ve işlemin denetimi, ağır ceza mahkemesinde yapılacaktır. Ancak Adalet Bakanlığının hakim ve savcılar hakkında soruşturma yapılmasına yönelik izin vermemesine ilişkin işlemi idare fonksiyonunun içinde görülmelidir[6]. Nitekim soruşturma izni Adalet Bakanlığına bir takdir yetkisi tanımaktadır.Takdir yetkisi kullanılarak tesis edilen Bakanlık işleminin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğunun denetlenebilmesi 2577 sayılı Kanunu’nun 2 nci maddesinin uyarınca mümkündür.
İdari fonksiyon, devletin yasama ve yargı fonksiyonları ile yürütme organının salt siyasi nitelikli faaliyetleri dışında kalan ve toplumun günlük gereksinimlerini karşılamak ve gündelik yaşamın sürdürülmesini sağlamak amacıyla yürütülen tüm kamusal iş ve faaliyetlerdir[7]. İdari fonksiyon, esas itibariyle idari organlar tarafından yerine getirilmekle beraber, yasama ve yargı organlarınca yürütülen kimi bazı iş ve faaliyetleri de kapsamaktadır.[8]
İncelemiş olduğumuz Danıştay kararında doktrindeki görüşlere de atıflar yapılmış olup; yargısal prosedürün başlamasına engel olan idari işlemlerin iptal davasına konu olabileceği ve yargı yerlerinin görevlerine başlayabilmesi için, öncelikle bu konuda öngörülmüş bulunan adli prosedüre geçilmesi gerektiği, bu aşamaya gelinmesini engelleyen işlemlerin, adli prosedür işlemleri olarak nitelendirilmelerinin mümkün olmadığı belirtilmiştir.[9][10]
Sonuç
Adalet Bakanlığının soruşturma izni vermemesi işleminin hem organik anlamda idare tarafından tesis edildiği hem de ilgili hakim veya savcının görev suçları nedeniyle soruşturma ve kovuşturma yolunun kapatılması sonucunu doğuran idari bir işlem niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Olayımızda, Adalet Bakanlığının yargısal bir yolla uyuşmazlığı sona erdiren bir kararı söz konusu değildir. Bundan dolayı olayımızdaki işlemin yargı fonksiyonundan ziyade idari fonksiyona dahil olduğu söylenebilir.
Dava konusu işlem, Hakimler ve Savcılar Kanununun verdiği yetkiye dayanılarak, tek yanlı irade açıklamasıyla hukuki varlık kazanan, davacının başvurusu üzerine yapılan inceleme sonucunda ilgili hakim ve savcılar hakkında soruşturma ve kovuşturma yolunun kapatılması yönünde hukuki sonuç doğuran kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlemdir. Ayrıca Anayasada yer alan” hukuk devleti ilkesi”, “hak arama özgürlüğü” ve “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu” ilkeleri uyarınca söz konusu işlemin idari davaya konu edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesine göre; takdir yetkisi kullanılarak tesis edilen söz konusu işlemin, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğunun denetlenebilmesi gerekmektedir.
Yukarıda yapılan değerlendirmeler sonucunda, mezkur Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararının hukuka uygun olduğu görüş ve kanaatine varılmıştır.
Kaynakça
[1] AYM. T. 11.12.1997, E. 1997/70, K. 1997/132.
[2]Kağıtçıoğlu, Mutlu,İdari İşlemin İcrailiği, TBB Dergisi, 2012, Sayı: 103, s. 268
[3] D7D, E. 97/2452, K. 98/3120, KT. 30.9.1998, DD, 1999, sy. 100, s. 358-359
[4] D7D, E. 99/1760, K. 2000/67, KT. 19.1.2000, DD, 2001, sy. 104, s. 371.
[5] Toroslu, Feyzioğlu, Ceza Muhakemesi Hukuku, 12. Baskı, 2013, s. 45
[6]Toroslu, Feyzioğlu, s. 53
[7] Günday, Metin, İdare Hukuku, 10. Baskı, Ankara 2011, s. 14
[8] Günday, s. 16
[9] Erkut, Celal, İptal Davasının Konusunu oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Danıştay Matbaası, Ankara 1990, s. 82
[10]İdari makamların soruşturma açılması veya açılmaması konusunda verdikleri kararların idari bir makamdan çıkmakla birlikte, ceza soruşturmasıyla ilgili olmaları nedeniyle idari değil, yargısal nitelikte olduğu ve bunlara karşı idari yargı organlarında iptal davası açılamayacağı yönünde aksi görüşlerde doktrinde mevcuttur. (Bknz: Gözler, Kemal, İdare Hukuku, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2003, I. Cilt, s. 536)
NOT: Tüm hakları yazarına aittir. www.fatiharas.com adresindeki aktif linki belirtilmek suretiyle alıntı yapılabilir. Ancak, ilgili yazı aynen başka bir ortamda yayınlanamaz.
Fatih ARAS
